W dniu 19 listopada 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości wydał w trybie przyspieszonym długo oczekiwany wyrok dotyczący niezależności Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Wyrok został wydany w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne polskiego Sądu Najwyższego (Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) w połączonych sprawach C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18 . Sprawy przed Sądem Najwyższym zostały wszczęte przez sędziów SN i NSA, w przedmiocie wcześniejszego przejścia przez tych sędziów w stan spoczynku w następstwie wejścia w życie nowych przepisów krajowych.
Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że to sąd występujący z pytaniem prejudycjalnym powinien zbadać niezależność nowej Izby Dyscyplinarnej w celu ustalenia, czy ten organ może rozpoznawać spory dotyczące przejścia sędziów w stan spoczynku, czy też tego rodzaju spory powinny być rozpatrywane przez inny sąd, odpowiadający temu wymogowi niezależności. Oznacza to, że Sąd Najwyższy jest zarazem uprawniony, jak i zobowiązany do oceny, czy Izba Dyscyplinarna powołana przez Krajową Radę Sądownictwa spełnia wymagania niezależności wynikające z prawa unijnego...
Kompetencja TSUE w zakresie rozstrzygnięcia pytania prejudycjalnego dotyczącego organizacji sądownictwa
Na wstępie TSUE oddalił argumenty Rządu Polskiego, dotyczące wyłącznej kompetencji państw członkowskich w zakresie organizacji sądów krajowych i krajowych rad sądownictwa. Ponadto, Prokurator Generalny podnosił, że przepisy krajowe, których dotyczą postępowania główne, nie służą wdrażaniu prawa Unii ani nie są objęte zakresem jego stosowania, a zatem nie mogą być oceniane na podstawie tego prawa. TSUE przypomniał, że chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to wciąż przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii. Rozpatrywane sprawy mają swe źródło w sytuacjach podlegających prawu Unii, w związku z czym powodowie w postępowaniach głównych mogą zasadnie powoływać się na prawo do skutecznej ochrony sądowej zagwarantowane im w art. 47 Karty Praw Podstawowych. Natomiast w zakresie stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, TSUE wskazał, że postanowienie to ma na celu zagwarantowanie skutecznej ochrony prawnej w „dziedzinach objętych prawem Unii”, niezależnie od tego, w jakiej sytuacji państwa członkowskie stosują to prawo w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Protokół nr 30 nie podważa kwestii stosowania Karty Praw Podstawowych w Polsce i nie ma na celu zwolnienia Rzeczypospolitej Polskiej z obowiązku poszanowania postanowień tej Karty.
Zasada niezawisłości sędziowskiej
TSUE przypomniał, że wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw wywodzonych przez jednostki z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim wyrażonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości państwa prawnego. Powyższe gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów.
Rola Sądu Najwyższego w zakresie oceny niezależnosci Izby Dyscyplinarnej oraz Krajowej Rady Sądownictwa
TSUE przypomniał, że wątpliwości wyrażone przez Sąd Najwyższy w odesłaniu prejudycjalnym dotyczą zasadniczo tego, czy w świetle przepisów krajowych dotyczących utworzenia konkretnego organu, takiego jak Izba Dyscyplinarna, i określających w szczególności przysługującą mu właściwość, jego skład oraz warunki i zasady powoływania zasiadających w nim sędziów, a także warunków i zasad, na jakich zostali powołani mający w nim zasiadać sędziowie, taki organ i jego członkowie spełniają wymogi niezawisłości i bezstronności, które sąd musi spełniać na mocy art. 47 Karty, gdy orzeka w sporze, w którym jednostka powołuje się, jak w niniejszym wypadku, na naruszenie względem niej prawa Unii.
TS stwierdził, że rozstrzygnięcie tej kwestii będzie należało ostatecznie do sądu odsyłającego, po dokonaniu przez niego niezbędnych w tym celu ustaleń. Należy bowiem przypomnieć, że art. 267 TFUE nie upoważnia Trybunału do stosowania przepisów prawa Unii w określonej sprawie, lecz wyłącznie do orzekania w kwestii wykładni traktatów oraz aktów przyjętych przez instytucje Unii. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w tym postanowieniu współpracy sądowej Trybunał może jednak, na podstawie informacji zawartych w aktach sprawy, dostarczyć sądowi krajowemu elementów wykładni prawa Unii, które mogą być dla niego przydatne przy dokonywaniu oceny skutków wywieranych przez dany przepis tego prawa.
Oceniając zasady powołania sędziów Izby Dyscyplinarnej należy wziąć pod uwagę stopień niezależności KRS od władzy ustawodawczej i wykonawczej przy wykonywaniu zadań powierzonych jej przez ustawodawstwo krajowe jako organowi, któremu na mocy art. 186 Konstytucji powierzono misję stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Może mieć to bowiem znaczenie przy dokonywaniu oceny, czy wyłonieni przez nią sędziowie będą w stanie spełnić wymogi niezawisłości i bezstronności wynikające z art. 47 Karty.
Do sądu odsyłającego będzie należało ustalenie – na podstawie wszystkich okoliczności zarówno faktycznych, jak i prawnych, dotyczących zarazem okoliczności, w jakich członkowie KRS zostali wybrani, oraz sposobu, w jaki organ ten konkretnie wypełnia wyznaczoną mu rolę – czy KRS daje wystarczające gwarancje niezależności od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej.
Do Sądu Najwyższego, jako sądu występującego z pytaniem prejudycjalnym, będzie należało przeprowadzenie oceny, z uwzględnieniem w razie potrzeby konkretnych powodów lub celów, które będą podnoszone przed tym sądem w celu uzasadnienia niektórych ze spornych środków, czy zbieg czynników wymienionych w pkt 143–151 wyroku i wszystkich innych należycie wykazanych istotnych okoliczności, o których sąd ten poweźmie wiadomość, może wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezależności Izby Dyscyplinarnej od czynników zewnętrznych, w szczególności od bezpośrednich lub pośrednich wpływów władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz jej neutralności względem ścierających się przed nią interesów, i prowadzić w ten sposób do braku przejawiania przez ten organ oznak niezależności lub bezstronności, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym.
Gdyby sąd ten doszedł do wniosku, że tak właśnie jest, oznaczałoby to, że taki organ nie spełniałby wymogów wypływających z art. 47 Karty i z art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/78, ponieważ nie stanowiłby niezawisłego i bezstronnego sądu w rozumieniu pierwszego z tych przepisów.
Zastosowanie zasady pierwszeństwa prawa unijnego. Rozpatrzenie sporu przez właściwy sąd, spełniający wymagania niezależności i bezstronności.
TS przypomniał, że zgodnie z zasadą pierwszeństwa w razie niemożności dokonania wykładni uregulowania krajowego w sposób zgodny z wymogami określonymi w prawie Unii sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa Unii, jest zobowiązany zapewnić pełną ich skuteczność, w razie potrzeby nie stosując, z własnej inicjatywy, wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego, także późniejszych, bez konieczności żądania uprzedniego uchylenia tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym ani bez konieczności oczekiwania na takie uchylenie.
Gdy przepis krajowy zastrzega właściwość do rozpoznania sporu na rzecz organu, który nie spełnia wymogów niezawisłości lub bezstronności ustanowionych w prawie Unii, inny organ, przed który wniesiono taki spór, ma obowiązek, w celu zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej w rozumieniu tego art. 47 i w myśl zasady lojalnej współpracy zapisanej w art. 4 ust. 3 TUE, odstąpić od stosowania tego przepisu krajowego. Spór powinien zostać rozpatrzony przez sąd, który był do tego właściwy zgodnie z przepisami obowiązującymi przed wprowadzeniem zmiany ustawodawczej przyznającej tę właściwość organowi niespełniającemu wymagań niezawisłości.
Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie III PO 7/18.
W dniu 5 grudnia 2019 r. Sąd Najwyższy wydał wyrok w pierwszej z trzech spraw, w których przedstawiono Trybunałowi Sprawiedliwości UE pytania prejudycjalne dotyczące niezależności Izby Dyscyplinarnej SN i Krajowej Rady Sądownictwa.
Ustne motywy rozstrzygnięcia, które sąd wygłosił na sali rozpraw, sprowadzają się do następujących ośmiu tez:
1) Wykładnia zawarta w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 listopada 2019 r. wiąże każdy sąd w Polsce, a także każdy organ władzy państwowej.
2) Wyrok TSUE wyznacza jednoznaczny i precyzyjny standard oceny niezawisłości i bezstronności sądu, jaki obowiązuje we wszystkich krajach Unii Europejskiej, w tym w Polsce.
3) Każdy sąd w Polsce, w tym Sąd Najwyższy, ma obowiązek z urzędu badać czy standard przewidziany w wyroku TSUE jest zapewniony w rozpoznawanej sprawie.
4) Wykonując ten obowiązek Sąd Najwyższy stwierdził, że Krajowa Rada Sądownictwa w obecnym składzie nie jest organem bezstronnym i niezawisłym od władzy ustawodawczej i wykonawczej.
5) Sąd Najwyższy uznaje, że Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego nie jest sądem w rozumieniu prawa Unii Europejskiej, a przez to nie jest sądem w rozumieniu prawa krajowego.
6) Polska, przystępując do Unii Europejskiej, zgodziła się na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem krajowym (co zostało przypomniane w pkt 157 wyroku TSUE).
7) Prymat prawa Unii skutkuje tym, że każdy organ państwa członkowskiego ma obowiązek zapewnić pełną skuteczność norm prawa Unii (pkt 158 wyroku TSUE), aż do pomijania niezgodnych przepisów prawa krajowego (pkt 160).
8) Dlatego Sąd Najwyższy z pominięciem Izby Dyscyplinarnej rozpoznał merytorycznie sprawę powoda.
Pełne uzasadnienie wyroku wraz transmisją video zostało umieszczone na stronie internetowej SN pod tym linkiem.
Odpowiedź polskich władz - ustawa "kagańcowa"
W odpowiedzi na wyrok Sądu Najwyższego, który stanowił wykonanie obowiązku nałożonego przez TS na sąd występujący z pytaniem prejudycjalnym, grupa posłów w dniu 12 grudnia 2019 r. przygotowała projekt ustawy mający na celu uniemożliwienie skutecznego wykonania wyroku Trybunału Sprawiedliwości przez sądy krajowe (druk sejmowy nr 69).
Wiele przepisów projektowanej ustawy (druk sejmowy nr 69), zawiera rozwiązania oczywiście niezgodne z prawem unijnym. Przykładowo projektowany art. 107 § 1 pkt 1 ustawy o ustroju sądów powszechnych jest rażąco niezgodny z obowiązkami sądów krajowych wynikającymi z ustalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości zapoczątkowanego w sprawie Simmenthal. Zgodnie z powołanym przepisem sędzia odpowiada dyscyplinarnie za przewinienia służbowe (dyscyplinarne), w szczególności za "odmowę stosowania przepisu ustawy, jeżeli jego niezgodności z Konstytucją lub umową międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie nie stwierdził Trybunał Konstytucyjny". Analogiczne rozwiązanie zostało wprowadzone do projektowanego art. 72 § 1 pkt 1 ustawy o Sądzie Najwyższym. Z prawa unijnego wynika obowiązek sądu krajowego do odmowy zastosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym, bez konieczności oczekiwania na uchylenie spornego przepisu przez Parlament lub stwierdzenie jego nieważności przez Trybunał Konstytucyjny. W przeciwnym wypadku jednostki zostają pozbawione ochrony uprawnień wynikających z prawa unijnego. Należy również przypomnieć, że pierwszeństwo prawa unijnego jest pierwszeństwem stosowania nie zaś pierwszeństwem obowiązywania. Sąd krajowy pomijając normę prawa krajowego niezgodną z prawem unijnym nie eliminuje jej z krajowego porządku prawnego, lecz jedynie odmawia jej zastosowania w konkretnym przypadku, dlatego też nie musi oczekiwać na "stwierdzenie jej niezgodności z Konstytucją" przez Trybunał Konstytucyjny.
Kolejny z przepisów projektowany art. 107 § 1 pkt 3 ustawy o ustroju sądów powszechnych, w istocie uniemożliwia wykonanie wyroku Trybunału Sprawiedliwości w połączonych sprawach C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18 . Zgodnie z powołanym przepisem sędzia odpowiada dyscyplinarnie za przewinienia służbowe (dyscyplinarne), w szczególności za "działania kwestionujące istnienie stosunku służbowego sędziego lub skuteczność jego powołania". Analogiczne rozwiązanie zostało wprowadzone do projektowanego art. 72 § 1 pkt 3 ustawy o Sądzie Najwyższym. Ocena niezależności Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego oraz niezależności Krajowej Rady Sądownictwa pociąga za sobą możliwość stwierdzenia, że dany organ nie jest sądem w rozumienia prawa UE (a tym samym w rozumieniu prawa krajowego), zaś zasiadające w nim osoby nie są sędziami. Następnie wymaga przekazania sprawy organowi właściwemu według przepisów poprzedzających wprowadzenie zmian legislacyjnych niezgodnych z prawem unijnym.
Co więcej projektowany art. 82 ust. 2 ustawy o Sądzie Najwyższym pozbawia sąd występujący z pytaniem prejudycjalnym możliwości oceny czy sąd rozpatrujący daną sprawę jest sądem w rozumieniu prawa unijnego, przekazując obligatoryjnie powyższe uprawnienie Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, czyli w istocie organowi, który sam budzi wątpliwości w kontekście wymagań bezstronności i niezawisłości.
Powyższe przepisy rażąco naruszają zasadę pierwszeństwa prawa unijnego, zasadę lojalności wyrażoną w art. 4 ust. 3 TUE a także pozbawiają jednostkę skutecznego środka odwoławczego w sprawach objętych zakresem prawa UE (art. 19 akapit 1 zdanie 2 TUE) oraz prawa do rozstrzygnięcia sprawy przez niezależny i bezstronny sąd (art. 47 Karty Praw Podstawowych).
Skutkiem powyższych działań może być wszczęcie postępowania przez Komisję Europejską przeciwko Polsce na podstawie art. 258 TFUE, zastosowanie środków tymczasowych wstrzymujących niezgodne z prawem UE zmiany legislacyjne (z uwzględnieniem kar finansowych za każdy dzień opóźnienia nakładanych na podstawie art. 279 TFUE), a ostatecznie być może nałożenie kar finansowych na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE. Systemowe naruszenia zasady praworządności przez Polskę będą z pewnością brane pod uwagę w uruchomionej w grudniu 2017 r. procedurze przewidzianej w art. 7 TUE. Ponadto jednostki mogą dochodzić przed sądami krajowymi odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, w zakresie w jakim władza ustawodawcza i sądownicza uniemożliwiają ochronę uprawnień wynikających z prawa unijnego.